集体建设土地流转要迎难而进

2013年11月21日 04:43        来源：南方都市报              

    中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的決定》(以下简称《决定》)提出“建立城乡统一的建设用地市场”，集体建设用地的流转势在必行。目前的问题是中央的决定多久能够落实，考验着政策与法律的权威性。

   集体建设土地流转是指集体建设用地使用权的流转，土地本身是不动产。中国法律规定的所谓的建设用地使用权是指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施建设的权利。建设用地使用权分为国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权两类。国有土地建设用地使用权的流转采用的是出让与划拨两种方式。现行法律对集体土地建设用地使用权的流转则采取严格控制的措施，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权，其他经济组织或个人进行建设，需要使用集体建设用地的，必须经过征收，使之转为国有土地后才能取得使用权即国有土地使用权，一般不允许其他经济组织或个人拥有集体土地建设用地使用权。集体建设土地流转难在哪里？

首先，依法治国需要法治先行，现实是法治滞后。

   现有法律是禁止集体所有的建设用地直接进入市场的。集体所有的建设用地如要流转，必须先由国家征收成为国有土地之后，再出让给使用权人。这种做法一是增加了土地流转的环节，二是使得农民经济利益受到严重损害，三是使农村的工业化、城市化进程受阻。其中，最关键的是农民的利益问题，显然，现行法律制度中对于集体土地建设用地使用权流转的严格控制规定与宪法和物权法的规定相冲突，导致两类土地使用权人让出其权利时所获补偿悬殊，显失公平且不利于社会发展。

    对此，有关集体建设用地上市流转的呼声自国家限制其流转开始就一直不歇。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中就有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”然而国务院的这个“依法流转”的规定一晃十年没有落实，至今仍然没有可依之法。

    其次，行政机关能否依法减少支出是关键。

    农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价无疑对农民有利，然而这个同权同价的流转有符合规划和用途管制两个前提，客观情况是地方政府拥有对于规划的充分话语权，规划的科学性和公益性受到土地财政的巨大影响。

    缩小征地范围，规范征地程序，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨的政策在十年前修改宪法和2007年实施《物权法》时就已经明确。宪法和物权法规定只有公共利益需要才能征收农民的土地和单位、个人的房屋，遗憾的是土地管理法和城市房地产管理法对此规定是由政府垄断土地市场，任何建设项目当然包括非公共利益的建设项目需要用地均是由政府先征后出让或划拨。部门法对抗宪法和基本法的怪象还要维持多久？其中原因是地方政府越来越离不开对于土地财政的依赖。假如集体建设用地上市流转影响到财政收入，政府能够减少其支出吗？

    征地拆迁的矛盾加剧是客观情况，其原因主要是农民的权利受到损害。因此，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益势在必行。然而难点是近年来，土地财政的状况似乎无法改变，土地收益占政府财政收入比例逐年攀高。增加农民收入就意味着减少政府收入，这无疑是与虎谋皮。若是想政府与农民都增加收入，那只有充分发挥规划和用途管制两个手段，将地卖出更高的价格，可我们用地单位和购房者能够承受失控的地价吗？房价不能无节制地攀高，这也是一个红线。而坚守这个底线，需要完善控制政府花钱的法律机制。

    再次，推动司法公正，以纠正政府违法行政行为。

    20年前，中国建立起行政诉讼和行政复议制度，目的就是为了形成对于政府行政行为的监督机制。然而，近年来，行政诉讼和行政复议由监督蜕变为配合，这与依法治国的方略背道而驰。因此，司法公正问题不解决，落实十八届三中全会精神，改革现行的征地及补偿制度，让集体建设用地直接上市流转，将难有准确的时间表。解决这个问题必须法治先行，深水区是无法靠摸着石头前行的。对于现行土地管理法律的修改必须跳出部门以及既得利益集团的掌控，改变国土资源部以文件方式批准的没完没了的试点的状况。

    十八届三中全会决定所指的农村集体经营性建设用地流转应当没有包括农民的宅基地。然而，近年来各地巧立名目，侵占农民宅基地的情况十分严重。例如增减挂钩的试点让地方政府有巨大空间，许多地方就是借这个名义拆迁，逼迫农民上楼。面对农村违法拆迁，司法与纪检监察、土地等机关都保持沉默。涉及到征地拆迁，大部分法院都存在立案难、公正审判难的问题。缺少制约，权力必然滥用。为此，只有法治先行，才能保证集体建设土地转让依法进行。(原载2013年11月21日南方都市报)