(一)征收补偿范围的立法沿革

　　房屋征收的补偿，历来是房屋征收中最受争议的主题，也是政府和民众最为关注的问题。实践中，绝大多数拆迁争议都是因为征收方与被征收方就补偿问题不能达成一致。而补偿的公平与否，也是判断征收和拆迁合法与否的重要指标。我国《宪法》第13条规定，公民的合法私有财产权神圣不可侵犯。国家依照法律规定保护公民的合法私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。由是观之，补偿是财产征收的重要环节，没有公平补偿，不得对公民的私有财产进行征收。

　　关于房屋征收的补偿问题，最早体现于1991年《拆迁管理条例》中，该条例第31条规定，被拆除房屋使用人因拆迁而迁出的，由拆迁人给予搬迁补偿费。在规定的过渡期内，被拆除房屋使用人自行安排住处，拆迁人应当给予安置补助费。在规定的过度期限内，由拆迁人提供周转住房的不给付安置补助费。搬家补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。第34条规定，拆除非住宅房屋造成停产、停业引起经济损失的可以由拆迁人给付适当补助费。

　　2001年国务院对《拆迁管理条例》进行了修订，但是在补偿的内容上未作大的变化。2001年修订后的《拆迁管理条例》第31条规定：拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费;被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。第33条规定，因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予补偿。由此可知，1991年和2001年《拆迁管理条例》在拆迁补偿内容方面基本一致。

　　《征收条例》的起草过程中，围绕房屋征收的补偿对象问题，曾有过不同意见。第一次《征求意见稿》仍然延续了《拆迁条例的》的方式，将补偿对象分别规定在不同的条款中，而未将补偿对象规定在同一条款中。第二次《征求意见稿》则是采取了将补偿对象整合在同一条款中的方式。最终立法机关采用了第二次《征求意见稿》的做法，将以前分别规定的补偿对象予以整合，将补偿对象统一在一个条款中。如此规定在结构上更加简洁，逻辑上更加清晰，也更有利于征收人和被征收人理解。此外，第二次《征求意见稿》和最终的文本在补偿内容上增加了一款，即市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

　　(二)征收补偿范围的具体规定

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(1)被征收房屋价值的补偿;(2)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(3)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿;市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第十七条总共规定了六种征收补偿款，分别为：房屋价值补偿款、搬迁费、安置费、停产停业损失补偿、补助费、奖励费。这六种征收补偿款和第十八条规定的“住房保障”共同构成了该条例的补偿范围的主要内容。

　　1、被征收房屋价值的补偿

　　被征收房屋价值的补偿是房屋征收和补偿的主要内容，也是实践中争议最大的问题。在内容上应当包括被征收房屋的补偿和土地使用权的补偿两部分，即房价和地价补偿之和;在补偿的计算方式上，是由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法来具体评估确定;在补偿的标准上有一个最低下限，即不得低于房屋征收公告之日被征收房屋同类房屋的市场价格。

　　2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置费的补偿

　　因公共利益的需要，被征收人的房屋被征收，被征收人在获得货币补偿或者用于产权调换、周转用房的房屋后，都会发生一定的搬迁费用;对于自行安置过渡性住所的被征收人，也会发生一定的临时安置费用。搬迁费用、临时安置费用，都是由房屋征收行为引发的，因此，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当承担上述费用。搬迁费用和临时安置费用，也构成对被征收人给予补偿的主要内容之一。

　　因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。搬迁费是针对所有被征收人的，搬迁补助费通常做法是，按照被拆迁房屋面积每平方米多少元计算。

　　临时安置费，也称过渡安置费。因房屋征收导致被征收人或者房屋承租人无房居住、使用，在搬迁至房屋征收部门安置的新房前或者产权调换房屋交付前，被征收人自己找房过渡的，征收人应当支付临时安置补助费等过渡费用。房屋征收部门延长过渡期的，应当自逾期之日起增加临时安置补助费。通常做法是，按征收房屋面积每平方米每月多少元;个别地方按人口计算。

　　3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿

　　对于用于生产经营的非住宅用房的征收，如果被征收人选择房屋产权调换的，在征收人提供用于调换的房屋前，会给被征收人带来一定的经济损失，即停产、停业损失。停产停业损失的补偿，是构成对被征收人补偿的重要内容之一，但不是所有的被征收人都会获得这部分补偿，只有用于生产经营的非住宅用房被征收，且被征收人选择房屋产权调换的情况，才存在停产停业损失的补偿。但是如何计算停产、停业的损失，是实践中争议较大的问题。停产停业损失一般以实际发生的直接损失为主，根据房屋征收前被征收房屋的实际使用效益和实际停产、停业期限等确定。

　　停产停业损失补偿中涉及非住宅房屋的认定。认定非住宅房屋，应当考虑以下两个条件：第一，房屋必须为非住宅房屋，即营业性用房;第二，经营行为合法，不能违法经营。

　　4、被征收人的补助和奖励

　　《征收条例》强调了市、县级人民政府的补助和奖励义务，并要求市、县级人民政府应当制定专门的补助和奖励办法。尽管有了被征收房屋的补偿，搬迁与临时安置补偿、停产停业补偿，但在某些情况下，这些补偿不能完全涵盖被征收人因房屋被征收而遭受的损失。特别是在城市化和工业化相对发达的大都市，城市房屋价格高起，物价飞涨，对于经济收入相对有限的普通市民而言，产业的重置和适应新的生活环境需要的不仅仅是勇气，更有实在的生活压力。城市房屋征收是为了公共的需要而对被征收人的房屋进行的一种强制性的剥夺，被征收人为了公共利益而遭受了损失，他们为城市发展作出的牺牲，政府应当给予补助和奖励。

　　补助主要是针对因征收而导致生活困难的被征收人，由政府根据被征收人的生活困难程度及其工作能力而给予的一种补偿和帮助，而奖励是为了鼓励被征收人配合政府征收工作而给予的一种物质上的激励。

　　在实践中，各地为了推动城市房屋拆迁，也有各种各样的补助和奖励措施，但是这些措施的透明度和公平性都有待商榷，在操作过程中也存在不少问题。为此，《征收条例》不仅要求作出征收决定的市、县级人民政府应当给予被征收人补偿和奖励，更要求其制定统一的补偿和奖励办法，增强补助和奖励的规范性和公平性。

　　5、其他应当给予的补偿

　　征收是将出让的国有土地使用权依法收回，因此不能像《征收与补偿条例》15条关于房屋征收范围规定的那样，就房屋本身狭义的理解征收范围，或者根据《物权法》第六章关于业主的建筑物区分所有权的规定，依区分所有权的建筑物与非区分所有权的建筑物来理解房屋，而须以城乡规划法为基础，以建筑区划观念为指导，系统的理解被征收人地上包括房屋在内的一切地上定着物。虽然这样理解可能偏离《征收条例》用语的文义，但只有这样才能更好的确定补偿范围，实现公平补偿。

　　依照城乡规划法规定，城市房屋并不是一个孤立的地上定着物，而是以其为核心的建筑或者建设系统。例如对于区分所有权的建筑物，由《物权法》第73条可以看出，除房屋之外，建筑区划内至少存在着道路(城镇公共道路除外)、绿地(城镇公共绿或者明示属于个人的除外)公共场所、公用设施和物业服务用房等。非区分所有权的建筑物、在绝大多数情况下，按照城市规划要求，也至少包含道路，公共场所或林木等。因此，房屋征收并非仅仅是区分所有权的建筑物或单独所有的建筑物，而是单位或个人的经营场所或者生活空间。这决定了征收补偿不仅仅是对房屋价值的补偿，而应包含着对生产、生活或者生存条件的补偿。

　　当然，立足于被征收人生产或生活进行补偿，并不是说毫无限制的补偿。为有效解决纠纷，只有具备切实可行的判断标准，公平补偿才能得到实现。为此，首先需要从法律技术上明确到底哪些损失应该得到补偿。给予单位或者个人所有的房屋价值的补偿自不必说，建筑区划内为区分所有权的建筑物的所有业主，或为单独享有建筑物所有权者共有的公共设施、公共用房、花草、林木等地上定着物、同样应予以公平补偿。