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[案情介绍] 
原告程某因不服重庆市某区人民政府、重庆市某区国土资源局土地使用权 
变更登记一案，于2003年6月9日向某区人民法院提起诉讼。某区人民法院依法受理并通知与该案有利害关系的重庆市某区农业生产资料公司作为第三人参加诉讼。
2002年4月，两被告对第三人重庆市某区农业生产资料公司享有使用权的位于该区黄桷坪新市场的划拨土地2295平方米进行了变更登记，颁发了土地使用者为原告程某的“某区国用2002字第02889号”国有土地使用证。 
原告程某诉称，原告不具备享有使用划拨土地的主体资格、第三人弄虚作假，侵权代表原告签字。原告认为，被告违法办证，因此，请求法院判决撤销“某区国用2002字第02889号”国有土地使用证。 
被告重庆市某区人民政府、重庆市某区国土资源局辩称，原告诉称的理由不能成立。被告依法进行的登记行为合法，希法院驳回原告的起诉。
第三人重庆市某区农业生产资料公司述称，办理土地转移登记相关的申请表虽不是原告亲笔填写，但原告签名处均由原告按指印予以确认，两被告的行政行为合法，法院应当判决维持。
两被告于2003年6月25日向本院提出了答辩状并提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据，
证据有：
1、原告与第三人所签的房屋买卖合同及补充协议。
2、重庆市划拨土地使用权转让出租申请审批表。
3、国有土地使用权申报登记申请书。
4、国有土地审批表。
5、05字第061048号房权证。
依据是：
1、《中华人民共和国房地产管理法》。
2、《城市房地产转让管理规定》。
3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
4、《土地登记规则》。
以此证明被告登记行为合法。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、3、5无异议，对证据2、4提出异议，认为，有关土地转让的证据中应当由原告签名处除一处外均不是原告亲自签名，不具真实性；对被告提供的证据1、3、4的效力未提出异议，但认为被告适用错误，对依据2提出异议，认为其与国务院法规抵触。
经庭审质证，法院对被告提供的依据、证据作如下分析、认定：《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属法律法规，是审理行政案件的依据，《城市房地产转让管理规定》、《土地管理规则》属行政规章，审理行政案件可以参照。被告提供的证据是进行土地变更登记的事实和程序要件，原告虽以国有土地使用权申请登记申请书、国有土地审批表中不是原告亲自签名为由否定其真实性，但其签名均由其按指印予以确认，故其真实性足以确认，依法应予采信。
法院根据证据认定了以下事实：2000年7月8日及2002年元月31日，原告与第三人签订房屋买卖合同及补充协议，第三人将其在以划拨方式取得使用权的土地上建成的一幢1350平方米房屋卖给了原告，双方办理了房屋过户登记，原告取得05字第061048号房权证。2003年3月1日，原告和第三人向被告重庆某区国土资源局提交双方的房屋买卖合同及补充协议和05字第061048号房权证、重庆市划拨土地使用权转让出租申请审批表、国有土地使用权申报登记申请书、国有土地审批表，经两被告审查，同意后又经重庆市划拨土地使用权出让管理办公室批准，获准土地使用权变更登记，重庆市某区国土资源局填发了发证机关为重庆市某区人民政府的国有土地使用证并颁发。
法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当由受让方办理土地使用权出让手续，但经有批准权的人民政府规定，也可以不办理土地使用权出让手续；根据第五十九条规定，国家对土地使用权实行登记发证制度，即不仅将登记事项记入公簿还要颁发证书；根据第六十条规定，被告重庆市某区国土资源局对土地使用权登记的职责，被告重庆市某区人民政府具有颁发土地使用证的职责，房地产转让时，凭变更后的房屋所有权证申办土地使用权变更登记。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条规定，个人可依照该条例规定取得土地使用权，根据第二十四条第二款规定，土地使用者转让地上建筑物时，其使用范围内的土地使用权随之转让。本案中，原告向第三人购房并办理房屋所有权过户登记后，该房屋的土地使用权应随之转让，作为受让方的原告本可以办理土地使用权出让手续，但双方却选择了向被告重庆市某区国土资源局，申请土地使用权转让登记，经被告重庆市某区国土资源局、划拨被告重庆市某区人民政府审查同意，又经重庆市划拨土地使用权出让管理办公室批准同意办理划拨土地使用权转让手续，两被告进行了划拨土地使用权转让登记颁证。因此，被告的登记颁证手续合法。原告认为其不具备享有使用划拨土地主体资格的理由无法律依据，不能成立。因此判决：维持被告重庆市某区国土资源局对原告程某与第三人重庆市某区农业生产资料公司划拨土地使用权转让进行的变更登记和被告重庆市某区人民政府颁发的“某区国用2002字第02889号”国有土地使用证。
一审判决后，原告程某不服上诉至重庆市第一中级人民法院，二审法院根据开庭质证的证据认定事实如下：2000年7月8日，上诉人程某与原审第三人某区农业生产资料公司签订了房屋买卖合同，其房屋买卖合同载明：农资公司将其在以划拨方式取得使用权土地建筑房屋一栋面积1350平方米，整体作价120万元卖给上诉人。2002年1月7日双方又签定补充协议以明确了付款方式和要求。2002年2月2日，双方办理了房屋产权过户登记。上诉人取得305字第06104号房屋产权证。2002年3月11日上诉人和原审第三人向被上诉人某区国土资源局提交了房屋买卖合同及补充协议、05字第061041号房屋产权证。重庆市草拟划拨土地使用权转让和出租申请审批表，国有土地使用权申报登记申请书，国有土地审批表、审请土地使用权变更登记，经某区人民政府和某区国土资源局审查同意后，又经重庆市划拨土地使用权出让管理办公室批准。2002年4月1日，被上诉人为上诉人程某颁发了某区国用202字第02889号国有土地划拨使用证。
二审法院认为，根据《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款以划拨方式取得土地使用权的转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。第三款规定以划拨方式取得土地使用的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。《城市房地产转让管理规定》第十一条和第十二条也作了同样的规定。原审第三人某区农业生产资料公司将其在划拨土地上的建筑房屋，卖给上诉人程某，在经过了有批准权的某区人民政府审批，房屋产权变更过户登记，上诉人取得该房屋产权证后，在申请变更登记土地使用权证时，被上诉人某区国土资源局未严格审查，在上诉人程某未交纳土地出让金和农资公司未缴纳土地收益金的情况下，为上诉人程某办理并颁发了国有土地划拨使用权证，其行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条和《城市房地产转让管理规定》第十一条、第十二条规定，属违法颁证、原判决维持颁证行为不当，应予纠正。根据《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干解释第七十条规定，判决：一、撤销某区人民法院（2003）行初字第73号行政判决。二、撤销被上诉人颁发的某区国用2002字第028889号国有土地使用证的行为。 
[法律依据] 
   1、《中华人民共和国城市房地产管理法》 
   2、《城市房地产转让管理规定》 
   3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 
[法律问题] 
关于划拨土地使用权的转让 
[法律评析]
关于划拨土地使用权的转让的主要法律规定有以下几个：一是1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，二是1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第五十五条，三是2005年，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第12条、13条规定。
根据这些规定，可以看出，划拨土地使用权转让有以下三个特点： 
1．  行政干预性强。由于划拨土地使用权与国家的产业政策有着密切联系， 
因此其转让须经土地行政主管部门审查并批准后才可有效，审查的内容包括转让双方的情况及转让协议是否合法、转让后用途及土地使用权类型是否符合规划和国家供地政策、土地权属是否清楚等，其目的是保证国有土地收益不流失和防止划拨土地注意流入市场对国有土地市场造成不必要的冲击。这就是说在划拨土地使用权转让中行政管理机关虽然不是一方当事人，但十分重要，它不仅仅限于出让土地使用权转让后办理变更登记手续，而还要进行之前审查，只有存在它许可以后，划拨土地使用权转让行为才可发生。 
2．  不对称性。由于划拨土地使用权是一种特殊的土地使用权，因此，这种 
权利在市场中的转让也必须受一不定期的条件限制，划拨土地使用权在流转过程中作为一个整体进行流通的情况极少，只有两个同时符合使用划拨条件的主体之间才存在着一个完整意义上的划拨土地使用权转移。在多数情况下是受让方不符合使用划拨土地的条件，转让过程中要通过补办手续，将划拨土地使用权变为出让土地使用权或上缴划拨土地的收益金。 
3．  有偿性。2001年2月13日国土资源部发布了《关于改革土地估价结果 
确认和土地资产处置审批办法的通知》，首先明确了企业国有划拨土地权益，承认划拨土地使用权是一种财产权，这就为其流转提供了可靠的内部动力，国有划拨土地使用权人长时间使用土地不可能对土地没有投入，况且用地者在取得划拨土地时也并非是“无偿”，也付出了拆迁费、征地费等相关费用。
对于继续保留划拨土地性质的转让方式，根据《城市房地产管理法》第三十九条第2款的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，有批准权的人民政府按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或作其他处理。”这里所说的“不办理土地使用权出让手续”的情形主要为国家暂时无法或不需要把该土地转化为出让方式供应的地块。具体包括：1）经城市规划行政主管部门批准，转让的土地用于国家机关、军事、城市基础设施等公益事业，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目；2）私有住宅转让后仍用于居住的；3）按照国务院住房制度改革有关规定出售公有住宅的，4）同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的；5）转让的房地产暂时难以确定土地使用权出让用途、年限或其他条件的；6）根据城市规划土地使用权出让的；7）县级以上人民政府规定暂时无法或不需要采取出让方式的其他情形。
本案中，某区人民政府经审批，继续保留了划拨土地的性质，但在实际执行中，在转让人未实际缴纳收益金的情况下，将土地使用证颁发给了受让人，最终被法院认定该行政行为无效。但笔者个人认为，未上缴土地转让收益金，在某种程度上，只能视为在履行土地转让手续中存在的瑕疵，毕竟继续划拨是经人民政府审查批准的，土地部门颁证的程序基本上还是合法的，如果因为一个履行上的瑕疵就全面否定该行政行为，笔者认为十分不妥。