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浅议以司法强拆终结暴力拆迁

作者:admin   发布日期:2014-04-26 15:42

2011年1月颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了拆迁裁决、行政强拆等广为诟病的制度,将原来的行政强拆和司法强拆并行的二元体制调整为单一的司法强拆体制。这一改革举措被广泛赞誉为新法制定中的“最大亮点”。

  确立司法强拆的唯一性,以司法权制约、衡平行政权,建立拆迁程序中司法机关的中立性与公正性,无疑是中国法治的一大进步。然而,“理想很丰满,现实很骨感”。新法推行之后,唯前两个月的时间里基层政府部门持谨慎观望之态,尔后的年头里,被寄予无限美好愿景的司法强拆经常异化为“拆迁大会战”——法院、检察院、公安机关、城管部门、城建部门、国土部门、规划部门、房管部门等政府多个部门汇聚在拆迁一线“联合作战”,有些地方甚至多达25个部门共同参加拆迁会战。如杭州市即曾专门成立了市县两级房屋征收与补偿工作领导小组,其间共有党委办、政府办、纪委、政法委、宣传部、法院、检察院、公安、消防、交警、司法、发改、国土资源、建委、规划、房管、城管执法、卫生、民政、财政、税务、工商、政府法制、监察、信访等25个部门联合拆迁。更让人哭笑不得的是,这种不伦不类的司法强拆竟然被称为“为落实和应对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的伟大举措”。

  随着时间的推移,一度的称赞声变成了质疑声甚至讨伐声。有学者如是说:“强制拆迁的司法化制度改造的客观效果仅仅是在原来的程序基础上增加了一道纯粹形式化的程序而已,依然难以化解拆迁危机,将行政强拆改为司法强拆不过是‘换汤不换药’而已”。

  地方政府部门的偷天换日之举是出乎立法者意外的。不过,从某种程度上而言,现今的局面又是新法推行所要必然遭遇的坎坷。那么,扼制权力滥用的司法巨轮,如何才能重新驶回正途?笔者认为,反思问题的根源是第一步,只有意识到司法强拆制度歧出的原因因素,方能找到根治乱象的办法。正视各地司法强拆模式,以下三项问题是最为突出的:

  一、司法独立性欠缺

  司法强拆的主体是人民法院,但人民法院的独立性却严重欠缺。虽然我国宪法明确规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但仅从基层法院的政治地位中即可看出这种中立性的严重失衡。如在政治体制中,政府首长一般是同级党委的副书记,而法院院长一般是党委委员。这种党内地位的差距使法院的独立性荡然无存。实践中,地方法院在同级党委、政府眼中就是政府的一个职能部门,可以随意向法院下达各种命令,法院不敢违背政府意志,当政府申请司法拆迁时,法院对强拆依据的审查多流于形式,缺乏实质性的审查。

  二、拆迁依据的审查缺失

  造成人民法院对司法强拆程序之启动只进行形式审查的原因,除司法不够独立外,还包括拆迁依据的顺位颠倒。按照法理,拆迁根据顺序依次应当是:法律→行政法规→地方性法规、规章→地方政府规范性文件,只有严格依照层级法律法规的规定作出的拆迁决定才是合法的拆迁决定。但实践中,拆迁决定往往是地方政府根据自身的红头文件作出的,尔后再寻求上位法依据。这样一来,人民法院在收到司法强拆请求、审查拆迁人拆迁依据的合法性时,一旦面对审查拆迁根据的合法性问题,即会因为缺乏对这些法律规范的审查权,出现即使这些法律规范违法、违宪,法院也根本没有权限进行法律解释与审查的“心有余而力不足”局面。

  三、司法强拆执行中的问题

  司法强拆决定了法院参与强拆的事实,但法院是审判机构,它代表人民行使国家审判权。其设立本旨并不在执行。一个基层法院,其人力、财力、物力都不足以支撑其独立行使强迁行为。实践中,法院行使司法强拆,不得不依靠于行政机关的力量。这就导致了新的事实上的行政强迁的出现,法院也不可避免地成为行政的工具,成为事实上行政机关的“拆迁办”。所以司法强拆的执行是现实中的又一难题。

  道虽迩,不行不至。要让司法强拆终结暴力拆迁的法治梦想落地生根,势必要针对已暴露的问题采取全方位的改革措施,多管齐下:

  一、扩大司法独立,限制行政权力

  司法独立的口号喊了多年,但一直收效甚微。司法独立是国家权力集团的利益博弈,一方利益扩张必然导致另一方的利益限缩。现代中国,行政权力的扩张已经达到了一个空前绝后的程度,腐败、贪婪、权力滥用已经使人民代表大会制度下的中国扭曲了民主的方向。只一个暴力强拆,即看出了中国行政权力的蛮横程度。暴力强拆中,权力的滥用、司法的淡漠,让一例例流血事件沦为谈资。当事人司法救济渠道不够畅通,司法部门对拆迁案件排拒推脱,这都是司法体制的问题,必须通过深化司法体制改革来改善。

  二、完善责任问责制,追究暴力强拆刑事责任

  法律制度能否得到正确执行,除了法律体系构建上的不断完善,还与责任问责制度息息相关。责任问责制是许多先进法治国家早已实施并经实践证明行之有效的成熟经验。我国业已启动问责制度,对公务人员的工作、纪律制定了明确的责任范围。然而,从现实中看,因暴力强拆事件被问责的官员微乎其微,即使事发后被问责,不出一年半载就又官复原职,更甚者,还会得到升迁。

  我们认为,只有建立首长问责制,严格实施问责制,对违法行为的责任追究真正落到实处,暴力拆迁才能消弥于无形!

  另外,法律必须严厉打击暴力强拆,一旦出现暴力事件,必须引入刑法体制加以打击,利用刑法的威慑力杜绝暴力强拆血案。针对严重违法的暴力拆迁行为,必须严格定罪量刑。对于不按照规定公证留存、故意打砸他人房屋、财物的,应该按照“故意毁坏公私财物罪”、“故意伤害罪”等刑事罪名定罪量刑。

  三、严格司法强拆制度,实行裁执分离

  攻克司法强拆行政化行之有效的办法是在司法强拆制度中严格采取裁执分离,即政府申请司法强拆,法院在实质审查后出具裁决,裁决认可司法强拆后,由政府执行,法院实施监督权。这种先由司法下达拆迁许可令,由行政机关自己组织强迁,法院加以监督的方法,既起到了司法审查的作用,又解决了法院无力执行的问题。早在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁行前就有学者撰文指出,“司法强拆必须以裁执分离、司法独立和司法对行政的严格审查为前提,离开了这三个前提,这种转变对现行拆迁制度的改进有限,对被征收人权益保障的增进有限,对消除暴力拆迁、野蛮拆迁,避免强拆中暴力对抗和被征收人自伤、自焚、自杀悲剧的效果和作用有限。不仅正面作用有限,而且还可能使法院失去公信力和权威,使国民失去对司法的信任、信心和对中国法治的前景产生悲观情绪。”

  2012年4月9日,最高人民法院出台了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,规范办理房屋征收补偿非诉行政执行案件。该司法解释中,明确了法院应裁定不准予执行的七种情形,确立了“裁执分离”为主导的强制执行方式,同时在申请强拆的材料审查方面作出了更严的设定,在一定程度上赋予了“司法强拆”具体的可操作性,不失为一次为梦想加分的立法举措。