董蓉诉如皋市人民政府责成强制拆迁案
【要点提示】
政府依据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款关于“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”的规定，责成有关职能部门强制拆迁的行为，是一种基于行政隶属关系而形成的内部命令，属于内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
【案例索引】
一审：江苏省南通市中级人民法院[2004]通中行初字第8号（2004年6月3日）
二审：江苏省高级人民法院[2004]苏行终字第96号（2004年11月8日）
【案情】
原告董蓉。
被告如皋市人民政府。
原告董蓉居住的如皋市如城镇普庆南路9号（原北大街9号）内的五间房屋和附属用房一小间系其父母所有。其父母共生有三女，即长女董芷、次女董蓉、三女董菡。现其父母及董菡已去世，徐益琳系董菡之女。2003年6月，原告董蓉居住的地块经如皋市发展计划与经济贸易委委员会批准，由南通市鑫祥房地产开发有限公司如皋分公司开发建设商住楼，原告董蓉居住的房屋属于拆迁范围。在拆迁公告规定的期限内，原告董蓉等与拆迁人未能达成拆迁补偿安置协议，如皋市建设局于2004年1月14日作出房屋拆迁补偿安置裁决书，对原告董蓉等与拆迁人的补偿安置争议作了明确的裁决，同时裁决原告董蓉等在接到裁决之日起五日内将规划范围内的房屋及附属设施交拆迁人拆除。该裁决书于当日送达原告董蓉签收。原告董蓉在规定的期限内没有搬迁，如皋市建设局于2004年2月19日向被告如皋市人民政府提出书面申请，申请对原告董蓉等的房屋批准强制拆迁。被告于2004年3月30日向如皋市建设局作出皋府法[2004]第6号行政强制拆迁批准书。该批准书认为，被拆迁人董蓉、董芷、徐益琳在拆迁裁决规定的期限内无正当理由仍未搬迁，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条之规定，责成如皋市建设局组织有关单位对被拆迁人董蓉、董芷、徐益琳进行强制拆迁。2004年4月1日，如皋市建设局向原告董蓉送达通知，限其在4月15日前自行搬迁并将房屋、附属设方僦交拆迁人拆除，逾期不履行义务，将组织相关单位实施强制拆迁。同时，将被告行政强制拆迁批准书送达原告董蓉，并张贴在原告董蓉家的门上。原告董蓉认为如皋市人民政府行政强制拆迁批准书侵犯了其私有财产权，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销如皋市人民政府作出的皋府法[2004]第6号行政强制拆迁批准书。
原告董蓉诉称，被告行政强制拆迁批准书认为被拆迁人在规定的期限内无正当理由仍未搬迁不符合客观事实。原告所以未于搬迁，主要理由是：如皋市建设局作出的房屋拆迁补偿安置裁决认定的房屋面积、建筑占地面积有误；江苏先河房地产评估公司作出的评估报告没有依据市场价格进行评估，而且该公司也不是拆迁人和被拆迁人共同委托，评估报告在程序上和实体上都是错误的；被告在原告未与拆迁人达成补偿安置协议的情况下批准强制拆迁造成既成事实，严重侵犯了原告合法拥有的财产。请求法院判决撤销行政强制拆迁批准书。
被告辩称，原告等与拆迁人未能达成拆迁补偿安置协议，如皋市建设局根据拆迁人的申请作出房屋拆迁补偿安置裁决书，对原告等被拆迁人应有的拆迁补偿作了明确裁决，同时要求原告等在接到裁决书之日起5日内搬迁。原告等在规定的期限内仍未搬迁，如皋市建设局向被告提出申请，要求批准对原告实施强制拆迁。被告依法审查后，作出行政强制拆迁批准书。被告的批准行为符合法律规定。被告的批准行为是针对如皋市建设局的请示作出的，是上级机关对下级机关实施内部管理的行为，并非针对原告等作出，因而属不可诉的行政行为。原告对被告的批准行为提起行政诉讼，不符合法定的受理条件，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
【审判】
南通市中级人民法院经审理认为，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。本案，被告如皋市人民政府的批准行为在形式上是针对如皋市建设局的申请作出的，但其行使批准强制拆迁的权力是来自行政法规的明确授权，且该批准所确定的被强制拆除的房屋为原告董蓉所居住，无论该批准书是否由被告直接送达原告董蓉，只要一经作出即对原告董蓉的权利和义务产生实际的影响，依照行政诉讼法的有关规定，被告的批准行为应属可诉的具体行政行为。被告认为不可诉的理由不能成立。在原告董蓉与拆迁人未能达成协议的情况下，如皋市建设局根据拆迁人的申请，作出了房屋拆迁补偿安置裁决，原告董蓉如认为该裁决对其被拆除的房屋损失未能补偿到位，可通过司法途径寻求救济（事实上原告董蓉已提起过行政诉讼），现原告董蓉仍以裁决未补偿到位作为拒绝搬迁的理由不能成立。被告因原告董蓉在裁决所确定的期限内未予搬迁，依据上述法规的授权，批准如皋市建设局组织有关单位强制拆除原告董蓉居住的房屋并不对其合法权益造成侵害。故根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告董蓉的诉讼请求。
一审宣判后，董蓉不服提起上诉称，一审法院判决认定被诉具体行政行为对上诉人合法权益不构成影响，属认定事实不清；一审法院判决驳回上诉人诉讼请求，属适用法律错误。
江苏省高级人民法院经审理认为，在董蓉与拆迁人未能达成拆迁补偿安置协议的情况下，如皋市建设局根据拆迁人的申请，作出了房屋拆迁补偿安置裁决。该裁决书在对当事人的拆迁争议作出裁决的同时，亦对应拆迁房屋的搬迁期限予以了明确规定。在上诉人董蓉未按裁决规定的搬迁期限对应拆迁房屋实施搬迁的情况下，被上诉人如皋市人民政府依据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款的规定，责成如皋市建设局强制拆迁，并未给当事人设定新的权利义务，未对上诉人董蓉的权利义务产生实际影响。被上诉人如皋市人民政府所实施的该责成有关部门强制拆迁行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人认为如皋市人民政府的上述行为对其合法权益造成影响的上诉理由不能成立，法院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第（一）、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销江苏省南通市中级人民法院[2004]通中行初字第008号行政判决；
二、驳回上诉人董蓉对如皋市人民政府的起诉。
【评析】
《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”本案一二审法院的分歧体现在对政府作出的强制拆迁批准行为的认识上。对此，应从以下几个方面进行剖析：
一、责成强制拆迁行为并非诉讼法意义上的行政行为
根据司法解释的精神，属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为应当具备以下几个方面的特征：一是行政主体所实施的行为；二是与行使行政职权有关的行为；三是对相对人权利义务产生实际影响的行为；四是有司法审查可能性的行为；五是具有司法审查必要性的行为。以上五个方面的特征必须同时具备，缺一不可。
就责成强制拆迁行为的法律属生而言，虽然其明显具备了主体、职权两个方面的要素，但却在产生实际影响、司法审查可能性、必要性三个具体方面存在可诉性的缺陷。（1）根据《条例》第十七条的规定，责成强制拆迁行为是由市、县人民政府对有关部门作出的。这里的有关部门主要是：房屋拆迁管理、规划、公安等部门。虽然责成强制拆迁行为是因为被拆迁人拒绝搬迁而引发，但这一行为的运行、作用均在行政机关之间，并不直接作用于被拆迁人，因而也就不存在对被拆迁人的权利义务直接产生实际影响的可能性。（2）具有司法审查可能性的行为分为法律上的可能和事实上的可能两种情况，就法律上的可能而言，是指不属于法律明文规定排除司法审查的情形，这里主要是指《行政诉讼法》所排除的抽象行为、国家行为、内部行为和法律规定的终局裁决行为四种情形。责成强制拆迁行为当然属于以上四种情形中的内部行为（下文将具体阐述）。至于事实上不能审查的行为，我国法律并没有明确规定。（3）具有司法审查必要性的行为是指如果法律没有对某一类行为提供有效的救济途径，那么对这一类的行为进行司法审查就是必要的，这里主要排除的是仲裁行为、刑事侦查行为等。就责成强制拆迁行为而言，之前有拆迁管理部门作出的裁决行为，之后有有关部门实施的强制拆迁行为，被拆迁人通过对以上两个行为进行救济就足以保护自身的合法权益。从这个角度而言，对于将裁决行为与具体强制拆迁行为联系起来的责成强制拆迁行为，完全没有司法审查的必要性，如此也并不会使被拆迁人的合法权益丧失救济的途径。
由于责成强制拆迁行为不具备诉讼法意义上的可诉性行政行为的基本特征，因而不属于行政诉讼的受案范围，但这并不是唯一的理由。
二、责成强制拆迁行为属于内部行政行为
《行政诉讼法》明确将内部行政行为排除在司法审查的范围之外，而关于内外行政行为的划分标准，实际上是伴随着行政审判实践的一个长久而新鲜的话题。《行政诉讼法》第十二条第（三）项所规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定只是内部行政行为中比较典型的一种，而内部行政行为并不仅仅局限于行政机关与其工作人员之间，在行政机关之间同样存在着内部行政行为。基于内部行政行为而体现出来的行政机关之间的关系通常呈现出两种形态，一是纵向上的形态，它发生在上下级行政机关之间，上级机关对下级机关具有指挥权、命令权、决定权、监督检查权、纠纷裁决权等，下级机关具有接受和服从的义务。二是横向上的形态，在同级或不同级的斜向行政机关之间，相互具有请求配合协助与给予配合协助的权利义务、委托与接受委托的权利义务、建议与听取建议的权利义务以及监督与接受监督的权利义务。之所以将内部行政行为排除在司法审查的范围之外，乃是因为这类行为发生在行政权的运行体系之内，并不对外产生法律上的效果，而行政诉讼保护的是受行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益，故司法权不应干涉属于行政权内部的事务。
事实上，如果说行政处分是发生在行政机关与其工作人员之间的典型内部行政行为，那么行政责令（包括责成）则是发生在行政机关之间特别是政府与其职能部门之间的典型的内部行政行为。除了《条例》之外，其他行政法律规范对行政责令（责成）行为也有类似的规定。责令（责成）行为是在出现了法定事由的情形下，由上级行政机关对下级行政机关作出的具有具体内容指示的行为。责令（责成）行为的起因是多方面的，有下级行政机关怠于履行职责的原因，也有下级行政机关职权有限的原因，同时也有为了迅速高效实现行政立法目的的原因。无论行为的原因如何，责令（责成）行为都发生在具有隶属关系的上下级行政机关之间，而且必须是由上级行政机关对下级行政机关作出，作为下级行政机关负有服从和执行的义务。行政机关之间的隶属关系是责令（责成）行为产生的基础，上级有权对其下级行政机关或者公务员发布有关机构和活动方面的指令。今天人们一致认为指令具有法律和处理行为的属性，但其仍然属于内部行政领域，没有外部效果。
城市房屋拆迁是与建设项目紧密相关的活动，是建设项目实施过程中必须完成的工作。如果房屋拆迁不能按照计划完成，建设项目的进行势必会受到影响。建设项目的实施，一部分是政府的公益事业、公共利益的需要；另一部分尽管是商业性项目，但它对城市经济的发展和城市面貌的改善具有重要作用，这些建设项目从长远利益和整体利益上来说，是符合公共利益需要的。因此，保障建设项目的顺利进行是制定《条例》的目的之一。为了保证拆迁的及时完成，以确保建设项目顺利进行，《条例》第十七条赋予了市、县人民政府责成其职能部门实施强制拆迁的职权。从行为特征上分析，责成强制拆迁行为呈现出与外部行政行为明显有别的属性：（1）行为的主体虽然为市、县人民政府，但针对的对象为政府的职能部门；（2）行为的效力仅及于政府的职能部门，而非拆迁人或被拆迁人，受到责成的部门应当做好强制拆迁的准备和实施工作；（3）被拆迁人的权利义务并不因责成强制拆迁行为而受到直接的影响。既然责成强制拆迁行为属于内部行政行为，当然应当将其拒之于行政诉讼的大门之外。
三、将责成强制拆迁行为纳入诉讼没有任何实际意义
前面提到，责成强制拆迁行为发生在上下级行政机关之间，是上级行政机关对下级行政机关作出的，因此这一行为仅仅是对下级行政机关设定了一定的义务，除此之外，责成强制拆迁行为并不能约束他人。责成强制拆迁行为的内容要得以实现，必然要转化成有关部门具体实施的强制拆迁行为。所以，在市、县人民政府作出责成强制拆迁行为的情形之下，对被拆迁人合法权益产生影响的行为只有两个，一是房屋拆迁主管部门作出的拆迁补偿安置裁决；二是有关部门根据市、县人民政府的责成所实施的强制拆迁行为。显而易见，责成强制拆迁行为在其中起的只是承上启下的作用，拆迁补偿安置裁决是责成强制拆迁行为的基础，而强制拆迁行为的依据则是责成强制拆迁行为。实施责成强制拆迁行为的直接目的是实现裁决的内容，本质目的则是为了保证建设项目的顺利进行。因此，将责成强制拆迁行为排除在行政诉讼的受案范围之外，并不会使被拆迁人救济权利受到丝毫的影响。
从另一方面讲，如果允许责成强制拆迁行为进入行政诉讼的受案范围，必将导致人民法院在审理上的尴尬局面。由于责成强制拆迁行为的前提是拆迁主管部门已作出拆迁补偿安置裁决，责成的目的只是保证裁决内容得到及时履行、保障建设项目得以顺利进行，其本身并不在拆迁当事人之间创设新的权利和义务。因此，对责成强制拆迁行为的审查势必演变为纯粹的程序审查，而不涉及实体内容的司法审查必然是毫无意义的，因为被告在通常情况下必然稳操诉讼的胜券。对于这类行政机关作出的、而人民法不能进行实体审查的行政行为而言，固执地将其纳入受案范围不仅是徒劳诉讼程序，徒耗诉讼资源，而且也因为不能对当事人提供实质性的救济而变得没有任何实际意义。
综上所述，《条例》第十七条所规定的责成强制拆迁行为属于内部行政行为，无论其在法律上还是在事实上都不直接对外产生法律效果，因而不属于行政诉讼法意义上的可诉行政行为。
【编后补评】
本案涉及上级行政机关对下级行政机关和行政机关对其职能部门的责成行为如何定性以及是否具有可诉性的问题。
责成行为是基于行政隶属关系而形成的内部命令行为，该行为仅发生在行政权运行体系之内，并不对外发生法律效力，其作用对象不是相对人，而是下级行政机关或行政机关的职能部门，故在本质上，责成行为是一种内部行政行为，其并不直接为相对人设定权利、义务，相对人与其没有利害关系，不能对其提起行政诉讼。事实上，对相对人权利、义务产生实际影响的，是下级行政机关或行政机关的职能部门根据责成的事项作出的具体行政行为，相对人只能对该具体行政行为提起诉讼。
此外，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。”下级行政机关经上级行政机关责成而作的具体行政行为，当然是上级行政机关批准的行为，当事人不服，向人民法院提起诉讼，按照上述规定，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。由于上级行政机关实施责成行为，通常以下发内部文件的形式进行，其并不制定针对相对人的法律文书，更不在对外发生法律效力的文书上署名，所以，当事人提起诉讼，只能以对外发生法律效力的文书上署名的、作出具体行政行为的行政机关为被告。
本案，虽然如皋市人民政府在实施责成行为时，制作了[2004]第6号行政拆迁批准书，被责成单位市建设局也将此文书送达了原告并张贴在原告家的门上，但该批准书的内容是：根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条之规定，责成如皋市建设局对被拆迁人董蓉（原告）、董芷、徐益琳进行强制拆迁。所以，该批准书是针对市政府的职能部门市建设局、而不是原告作出的，其并没有给原告设定新的权利、义务，故原告与其没有利害关系，不能对其提起诉讼。本案一审法院认定被告作出的批准行为，对原告权利、义务产生了实际影响，是可诉的具体行政行为，是对该行为性质的错误理解，二审法院裁定撤销一审判决、驳回上诉人董蓉对如皋市人民政府的起诉是正确的。